民航应急预案操作手册若干基本问题探析

原创 熊康昊 民航资源网

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摘

要

编制应急预案操作手册是提升民航单位应急预案可操作性的重要手段和方式，也是《民航应急预案管理办法》等民航规章的要求。当前民航单位虽然开展了相关编制实践工作，但是在一些基本问题上仍存在困惑，影响编制工作的持续、科学、有效开展。针对若干现实中亟需解答的问题，首先明确了"应急预案操作手册"的来源以及地方政府、其他行业企事业单位与民航单位的编制现状；继而，给出了民航应急预案操作手册的定义以及"简化"、"优化"、"深化"的作用目的；然后，辨析了民航应急预案操作手册与总体/综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案、应急处置卡等各类预案的关系；最后，给出了民航应急预案操作手册编制的形式要点与内容要点。

关键词：应急预案；应急预案操作手册；关系辨析；形式要点；内容要点

《民航应急预案管理办法》（民航规[2019]38号）第九条规定“民航管理部门与企事业单位应当结合本地区、本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括应急处置程序，应急队伍、装备物资情况和调用方案，相关单位联络人员和电话等。应急预案操作手册应当采用表格、流程图等表单化方法，以达到简明实用目的。”

这是民航规章体系中首次出现“应急预案操作手册”（以下简称“操作手册”）的提法，并对其包含要素、形式及目的进行了简要的描述。

在《民航应急预案管理办法》下发实施后，各民航单位按照规章要求开展了一系列应急预案体系建设及编制工作，探索编制自身的应急预案操作手册，在取得很多实效性进展的同时，不少单位在具体实施工作时存在以下几点比较集中的困惑，亟需在《民航应急预案管理办法》的基础上予以澄清及解答：

第一，“应急预案操作手册”来源是哪里？即应急预案操作手册是民航独创性概念还是从国家标准或其他行业实践而来？

第二，“应急预案操作手册”的科学定义或概念是什么？定位是什么？目前各单位已经编制的应急相关图表单或操作性文件算“应急预案操作手册”吗？

第三，“应急预案操作手册”与各类应急预案（综合应急预案、专项应急预案、现场处置方案）的关系？是每种预案都要编制操作手册吗？

第四，“应急预案操作手册”与“应急处置卡”、“检查单”等的区别和联系？

第五，“应急预案操作手册”的编制形式和内容有哪些基本要求？

笔者根据相关法律法规标准规范，立足政府、民航及其他行业的应急预案操作手册编制实践，结合参与《民航应急预案操作手册编制指南》编写工作的经历，从以下几个方面对以上基本问题进行探析。

一、民航应急预案操作手册的来源与现状

“应急预案操作手册”并不是民航原创的概念，在《民航应急预案管理办法》颁布之前，已经在政府、其他行业的部分单位广泛使用。

《突发事件应急预案管理办法》（国办发〔2013〕101号）首次明确提到“应急预案操作手册”，即“第十一条 政府及其部门、有关单位和基层组织可结合本地区、本部门和本单位具体情况，编制应急预案操作手册，内容一般包括风险隐患分析、处置工作程序、响应措施、应急队伍和装备物资情况，以及相关单位联络人员和电话等。”

目前，地方政府和工矿、化工、石油、电力等行业企事业单位在应急预案操作手册方面编制工作开展较为全面和深入，有些省份如浙江省还专门出台了“《应急预案操作手册》编制指南”指导编制工作[1-2]。

在民航领域，无论是民航管理部门还是企事业单位很少有单位编制名为“应急预案操作手册”的专门性文件，而是存在大量的检查单、流程图等图表单卡类与应急预案密切相关的文件，而这些文件能不能算作“应急预案操作手册”，也是民航各单位密切关注的焦点问题之一。

二、民航应急预案操作手册的定义与作用

结合相关规范与民航实践，笔者认为应急预案操作手册是在现有预案基础上，针对应急处置编制形成的解释性、支撑性文件的集结或汇编。

应急预案操作手册的作用是简化、优化和深化应急处置的具体手段和应急处置行动需要的关键信息，使应急预案真正管用起来。

（一）简化

应急预案操作手册的作用是提升应急预案操作性，满足应急处置人员在高负荷、高度紧张状态下的使用需要。内容主要包括应急处置程序，应急队伍、装备物资情况和调用方案，相关单位联络人员和电话等关键性内容，尽量不纳入一般性和管理性内容。

（二）优化

应急预案操作手册通过绘制图形、编制表格、制作单卡等形式，对应急预案的关键性内容进行可操作性优化，以达到简明扼要、条理清晰、通俗易懂、方便使用的目的。

（三）深化

应急预案操作手册是应急处置的说明书，通过细化职责、明确流程、完善内容等方式，对应急预案的关键性内容进行可操作性深化，补充应急处置中所需要的相关信息和资料，同时保证手册中所有信息的真实性、准确性和时效性。

三、民航应急预案操作手册与各类应急预案的关系[3]

（一）应急预案操作手册与总体/综合应急预案

总体/综合应急预案作为民航单位应急预案体系中的总纲性文件，侧重于适用性和指导性，对操作性要求不是很强；但是，也存在操作性内容，如各部门职责、响应分级、信息通报流程、通用应急资源清单、相关单位和人员联系表等。

编制应急预案操作手册可以作为对总体应急预案/综合应急预案在操作便捷性方面的有益补充，而且可以节省其他预案撰写通用部分的篇幅。

（二）应急预案操作手册与专项应急预案

专项应急预案对于民航管理部门应急预案体系而言，是主要组成部分，是主体和灵魂，是直接指导和用于应急处置工作的文件。

专项应急预案对于民航企事业单位应急预案体系而言，是重要组织部分，是承上启下的重要枢纽性文件，一部分专项应急预案可直接用于指导应急处置工作，一部分专项应急预案通过规范下属的现场处置方案用于应急处置工作。

无论是民航管理部门还是企事业单位，专项应急预案已经具备了相当强的操作属性，应当按要求编制应急预案操作手册，对应急预案进行简化、优化和深化，提高应急预案操作性。

（三）应急预案操作手册与现场处置方案

根据《生产安全事故应急预案管理办法》等法规，现场处置方案为生产经营单位特有的预案类型，其本身就已经具有高度的可操作性，而且相关要素内容与应急预案操作手册高度重叠。

编制质量良好的现场处置方案本身就是上一级应急预案操作手册的一部分。因此，现场处置方案并不在需要编制应急预案操作手册的范畴之内，当然有需求、有能力的单位也可针对较为复杂的现场处置方案进行简化和优化，编制应急预案操作手册。

（四）应急预案操作手册与应急处置卡

根据《生产安全事故应急预案管理办法》第十九条规定“生产经营单位应当在编制应急预案的基础上，针对工作场所、岗位的特点，编制简明、实用、有效的应急处置卡。应急处置卡应当规定重点岗位、人员的应急处置程序和措施，以及相关联络人员和联系方式，便于从业人员携带。”

应急处置卡与应急预案操作手册是两种话语体系的产物，基本是对同一功能的不同解决方案，需要对其进行有机融合。

首先，应急处置卡针对所有预案（含现场处置方案），应急预案操作手册更侧重于总体/综合应急预案和专项应急预案；其次，应急处置卡更偏向于独立、短小、便携，单个应急处置卡可能篇幅很短，应急预案操作手册是将所有与预案操作相关的信息进行优化和汇编，形成一套供使用的文件。最后，根据《民航应急预案管理办法》，其在应急预案操作手册的描述中已经包含了应急处置卡的相关内容。

因此，应急处置卡是可以单独存在的一种预案类型，同时符合条件的应急处置卡可以纳入应急预案操作手册，与其他内容一起共同组成应急预案操作手册。

四、民航应急预案操作手册的形式要点

编制民航应急预案操作手册过程中，应注意以下形式要点：

（一）独立成册

应急预案操作手册整体形式需要满足“独立成册”的规范性要求，其不是一份独立的文件，而是一系列文件的集结或汇编。目前民航各单位已经编制的应急相关图表单或操作性文件如果未关联到某个具体应急预案，并且集结或汇编成册，不应被认定为“应急预案操作手册”。

（二）形式灵活

在“独立成册”的基础上，操作手册中的具体文件可根据内容需要，灵活采用多种形式编制，如文本、表格、检查单、流程图、标志、标牌、手卡等形式，并汇编相关文件形成手册。

（三）友好便捷

编制操作手册时，要高度重视内容的可读性设计，注意手册使用时的舒适度、便利性等可使用性设计，做到易于管理、携带方便、使用便捷。有条件的单位，可对手册内容实现电子化存储及使用，提高使用效率。

五、民航应急预案操作手册的内容要点

民航单位编制应急预案操作手册时，可根据实际需求灵活选择以下全部或部分内容编制形成，并匹配相适宜的形式：术语与定义、分类分级、组织机构、处置程序、信息报告、应急资源、处置要求或注意要点、其他必需资料等。

相关内容编制要点如下：

（一）术语与定义

“术语与定义”主要明确操作手册中出现的各类术语及相关专业名称、中外文缩略语等；一般采取文本形式编制。

内容应主要来源于法律、法规、规章、标准与相关规范性文件或权威性解释。

（二）分类分级

“分类分级”主要明确突发事件类型、分级标准和响应等级等内容；一般采用文本或表格等形式编制。

其中，突发事件类型表述应清楚明确，避免歧义，尽可能引用法律、规章、标准或规范性文件原文；突发事件分级标准和响应等级应根据实际情况阐述明确，尽量使用具有明确指向或定量化的分级指标，避免歧义。

（三）组织机构

“组织机构”主要明确应急处置机构的组成形式、单位或人员、联系方式、相关职责及关系等；一般采用表格或组织结构图等形式编制。

总体/综合应急预案操作手册重点明确单位整体应急组织机构；专项应急预案操作手册重点明确应急指挥机构设立条件、程序、组织形式、职责关系、组成人员及联系方式。

（四）处置程序

“处置程序”主要明确单位、部门、岗位的应急处置流程、任务与要点；一般采用流程图或表格等形式编制。

单位、部门层面的“处置程序”重点明确整体应急处置主要环节、主要任务、责任部门或岗位及任务要点；岗位层面的“处置程序”重点明确具体岗位的处置职责、流程、步骤、措施、方法和要点等关键性操作内容。

（五）信息报告

“信息报告”主要明确信息报告的流程、要求和规范等；一般采用流程图或表格等形式编制。

内容应重点明确各类报告程序、内容、时限、方式、责任人、次序以及通报模板等。

（六）应急资源

“应急资源”主要明确队伍、装备、物资及支援力量等应急资源相关信息；一般采用表格形式，涉及资源分布的，可补充绘制分布图。

内容应重点明确资源名称、类别、数量、资质/能力/性能、分布状况、管理单位或人员的名称及联系方式、调用程序等信息。

（七）处置要求或注意要点

“处置要求或注意要点”主要明确应急处置中需要特别注意的要求和要点；根据内容可灵活采用文本、表格、图形等形式编制。

内容应重点明确具有针对性或特异性的处置措施、方法和要点以及“易错、易忘、易漏”的相关内容。

（八）其他必需资料

“其他必需资料”主要包括与应急处置直接相关的各类资料，如重大危险源或重要防护目标图表、机场应急救援方格网图、紧急疏散图、避难场所分布图、设备覆盖图、相关知识与案例等。

根据内容可灵活采用文本、表格、图形等形式编制，并遵照相关国家和行业标准或规范。

六、民航应急预案操作手册编制实践建议

应急预案操作手册是提升民航单位应急预案可操作性的重要手段，各民航单位在厘清以上若干基本问题的基础上，针对具体应急预案，按照相关要素和形式要求，整合现有检查单、流程图等与应急预案操作密切相关文件，并视情增补相关内容，集结或汇总成应急预案操作手册，以有效提高应急预案的操作性，提升应急处置效率效果。

参考文献

[1]浙江省应急管理厅. 浙江省矿山事故应急预案操作手册[EB/OL].(2009-2-17)[2022-12-23].https://yjt.zj.gov.cn/art/2009/2/17/art_1228977987_41137684.html

[2]湖南省粮食和物资储备局.湖南省粮食应急预案简明操作手册[EB/OL].(2013-6-14)[2022-12-23].http://lshwzcbj.hunan.gov.cn/lshwzcbj/xxgk/yjgl/201306/t20130614_3269290.html

[3] 国家市场监督管理总局，国家标准化管理委员会. GB/T 29639—2020生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则［S]．北京：中国标准出版社，2020

原标题：《民航应急预案操作手册若干基本问题探析》